Reforma Tributária na pandemia: pontos sensíveis sobre as alíquotas singulares face aos princípios da segurança jurídica e da legalidade


Por Valéria Reis Gravino em 24/08/2021 | Direito Tributário | Comentários: 0

Tags: alíquotas singulares, Direito Tributário, pandemia, Reforma Tributária.

Reforma Tributária na pandemia: pontos sensíveis sobre as alíquotas singulares face aos princípios da segurança jurídica e da legalidade


1. Introdução

O Brasil tem passado por várias tentativas de realização da reforma tributária. É fato que o sistema brasileiro é alterado cotidianamente, porém uma reforma estrutural, como está sendo proposta, requer cuidados extremos com a negociação com diversos setores da nossa sociedade, com o equilíbrio econômico; com a harmonia social e com o período e cenário com o qual vivemos, atualmente.

É notório que é essencial que uma reforma tributária no Brasil seja realizada. No entanto, esta reforma toca em pontos extremamente sensíveis que não podem ser desprezados e que este trabalho se dedica a ressaltá-los, dentro de alguns limites, considerando que não é nossa pretensão esgotá-los. Mesmo porque, um assunto de natureza tão ampla e em trâmite, não permite que afirmações taxativas lhe sejam atribuídas, já que a provisoriedade e especificidade de vários temas nele contidos acabam por alterá-lo, substancialmente, ao longo do tempo.

Assim, a relevância do tema é latente ou presumida; afinal, tratando-se de alterações profundas de tributação em plena pandemia mundial, a insegurança é sentida em todos os setores da vida humana no planeta; não faria o menor sentido realizar mudanças desta natureza sem trazer à baila a questão da segurança jurídica, pois ela é inerente à qualquer modificação de ordem social, política e econômica e propriamente jurídica, que atinja o contribuinte pós-moderno se é que já não poderia ser intitulado contemporâneo, para adequar, minimamente, à nossa era histórica.

É cristalino que não se pode desmerecer os benefícios que as propostas trouxeram, sendo que as de número 110 e 45, ambas do ano de 2019, que encabeçam a reforma tributária, existem dispositivos idênticos aos de propostas anteriores.

No entanto, a PEC nº 110/2019, prevê a extinção de alguns tributos, quais sejam: IPI, IOF, PIS, Pasep, Cofins, CIDE-Combustíveis, Salário-Educação, ICMS e ISS; e a criação de dois novos, quais sejam, o IBS (imposto sobre bens e serviços) e a CBS (contribuição sobre bens e serviços), uma espécie de excise tax, imposto cobrado sobre produtos manufaturados, no momento da fabricação e não da venda, mas isto apenas para alguns casos específicos.

Já a PEC nº 45/2019, prevê uma subdivisão do IBS entre os demais entes federativos. Isto porque, uma vez estipulado na referida PEC que ele é um tributo federal, seria ele implantado através de lei complementar federal e as respectivas alíquotas, seriam determinadas em lei ordinária, para efeito de distribuição aos Estados, Municípios, Distrito Federal e à própria União. Importante ressaltar que esta propõe a substituição de cinco tributos, quais sejam: o IPI, PIS, Cofins, ISS e ICMS.

A distribuição da arrecadação prevista pela PEC nº 45/2019, institui um sistema de várias alíquotas, de natureza federal, estadual, distrital e municipal, remontando a alíquota única que seria estabelecida, a princípio, pela lei complementar federal, gerando assim as chamadas alíquotas singulares. Logo, quanto maior a participação desta alíquota singular, que determinado ente federativo estabelecer por meio de lei ordinária no tributo em tela, maior será a fatia deste ente na distribuição da arrecadação, visto que a partilha desta distribuição será realizada conforme a participação de cada ente.

É exatamente neste cenário que reside a questão da segurança jurídica. Em um país de dimensões continentais como o nosso, onde em plena pandemia global a necessidade de um ente federado possui o mesmo grau que o de outro, ressalvadas as dimensões geográficas e demográficas de cada um, porém encontrando-se todos no mesmo contexto de estado de alerta e calamidade, não comportam tão específicas variáveis; e é onde se contextualiza este trabalho.


2. Da Segurança Jurídica

A Segurança Jurídica é um princípio que está implícito, por assim dizer, na nossa Constituição Federal. Diz-se “implícito”, porque não existem, expressamente, dispositivos literais estabelecendo este princípio. O que há, são dispositivos outros que em sua composição carregam a segurança jurídica como uma ideia subentendida a ser concretizada de acordo com o que estabelece a regra do dispositivo.

Em sentido amplo, poderia se dizer que o princípio da segurança jurídica é uma das bases do Estado Democrático de Direito; isto não quer dizer que o que está sempre preservado não pode ser alterado em definitivo, posto que o direito se modifica conforme a sociedade, e uma vez que esta não é estática, há necessidade de que o direito acompanhe as suas mudanças, tal como estabelece o notório brocardo latino “ubi societas ibi jus”, em tradução livre: “onde há a sociedade, há o direito”. Isto quer dizer que, apesar das modificações sociais, o direito deve acompanhá-las e modificá-las dentro de um respeito a algumas regras, quais sejam, a da coisa julgada, a do ato jurídico perfeito e a do direito adquirido.

Como está em tela o Estado Democrático do Direito, existem ainda outras regras ou normas imperiosas, como as dos direitos humanos e fundamentais, cláusulas pétreas, normas consagradas como características deste tipo de organização estatal, onde a liberdade deve exercer sua primazia, desde que o direito de um indivíduo não ultrapasse a linha tênue que delimita o direito de outrem.

A priorização da segurança jurídica decorre da necessidade de que não há possibilidade de se promover o bem-estar social em seu sentido mais amplo; sem ela, ocorre a quebra de um outro princípio constitucional basilar, que é o princípio da legalidade estabelecido no inciso II do art. 5º da Constituição Federal (BRASIL, 1988), onde ninguém poderá fazer ou deixar de fazer algo, senão em virtude de lei que assim estabeleça, ou seja, é a garantia constitucional, de que a lei deverá nortear os atos dos indivíduos, em vida social e; devidamente cumulado com o princípio da segurança jurídica, tem-se que nada poderá ser alterado sem lei que assim defina. Discussão paralela seria a de que, como um princípio não estabelecido em norma constitucional, que é o princípio da segurança jurídica, poderia ter relevância vital; porém não é este o foco deste trabalho. Por ora, pretende-se chegar à inferência de que tanto o princípio da legalidade quanto o da segurança jurídica, são princípios tão basilares a ponto de permitir que um indivíduo exerça a sua liberdade com o consentimento de que certas flexibilizações são necessárias para o convívio social dentro do Estado Democrático de Direito, sem que essas flexibilizações violem os seus direitos mais fundamentais.

A título ilustrativo, a segurança jurídica deve garantir que as leis não sejam alteradas com a conveniência de seus proponentes e eventuais interessados, seja de que credo, ideologia, grupo ou classe pertença. No Estado Democrático de Direito, as diferenças são mitigadas para que a exclusão social e econômica não seja alvo de injustiças e barbáries.

Por isso, a Justiça não pode ser segregadora e sim, ratificadora dos direitos fundamentais que eventuais normas jurídicas possam violar. A segurança jurídica pode não comparecer na discussão de uma lei cuja proposta está em trâmite, entre as sanções do Poder Executivo e as discussões com o Poder Legislativo, porém, poderá comparecer quando contestada a sua validade constitucional pelo Poder Judiciário.

Sendo assim, as propostas de normas jurídicas para a reforma tributária não podem servir de meio para a promoção de desigualdade social, promoção de injustiças à medida em que a liberdade do contribuinte está em xeque. Muito ainda há que ser discutido e em que pese as afirmações dos proponentes da reforma alegarem a questão da agenda política para justificar a discussão de tal reforma em pleno período pandêmico, existem questões ainda mais relevantes a serem consideradas dentro da reforma em comento. Há quem diga que prefere uma lei, do que lei nenhuma; porém se esta lei servir para endossar perigo ou malefícios, ela torna-se mais danosa do que a sua própria ausência. E no caso em tela, ainda existem muitas leis tributárias (na verdade, todo o sistema) que necessitam urgentemente de reforma, porém pode ser que a discussão desta que está em questão, venha sendo realizada em um momento impróprio e pode acabar por estruturar mais uma guerra fiscal, que seria o caso das alíquotas singulares mencionadas do introito deste trabalho, algo nocivo se analisarmos do ponto de vista do cenário pandêmico, onde todos os entes federados, sem exceção, precisam igualmente de auxílio econômico. Ao menos neste aspecto, os entes federados estão em estado de igualdade, porém terão que disputar, através das referidas alíquotas, qual será o seu quinhão na distribuição da arrecadação federal, o que não é muito diferente do que hoje já ocorre, levando-nos a refletir sobre onde estaria o benefício da reforma, neste ponto, necessariamente, a não ser acirrar ainda mais a disputa por alíquotas por meio de leis, conforme prevê a própria PEC nº 45/2019.

Mais do que nunca, faz-se necessária a segurança jurídica nesta questão supramencionada, para que o princípio da legalidade não venha a ser mitigado hodiernamente; ou seja, para que venha a ser utilizado para encorajar disputas entre os entes federativos por questões econômicas, para melhor participarem da distribuição da arrecadação realizada pela União.

A situação supra descrita, cumulada com tantas outras, afora a existência de dois sistemas tributários pelo período de dez anos, como é previsto nas referidas PECs, caso a reforma seja aprovada, traz uma imensa sensação de insegurança jurídica; afinal toda transição deve ser extremamente cautelosa, sob pena de tornar ainda mais tormentosa a situação do contribuinte brasileiro que vive sob a égide de um dos sistemas tributários mais nocivos do mundo.

Prova disto é o gráfico a seguir, demonstrando o Brasil como o país que mais se paga impostos na América Latina, de acordo com a OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico):

Não há como negar que as formas de tributação no Brasil acabam por estimular a má distribuição de renda no país. E os estados e municípios, na disputa constante pela maior fatia da proporção que lhes há de caber pela fragmentação das alíquotas singulares, considerando o agravante do contexto pandêmico, apenas nos demonstra que não é cristalino chegar-se à conclusão de que não há como sustentar que haverá uma melhor distribuição da arrecadação e consequentemente, de renda, dentro deste quadro e muito menos uma simplificação, como constantemente tem sido pregado.

O Professor Ricardo Lodi Ribeiro, da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, discorre em artigo publicado no site Conjur, sobre a justificação das PECs no que tange à guerra fiscal:

“Para evitar a guerra fiscal, não há, de acordo com a proposta, qualquer possibilidade de concessão de benefício fiscal no IBS, não restando espaço   para extrafiscalidade, como reconhece a exposição de motivos da proposta.

De acordo com essa justificação, o imposto deve ser informado pela neutralidade, devendo as desigualdades regionais ser combatidas  pela  União, e não pelos entes periféricos da federação.”

No entanto, ainda que bem intencionada a justificação das PECs a respeito da tentativa de prevenção da guerra fiscal entre os entes federativos, a iniciativa, ao que tudo indica aponta para o corolário indesejável da insegurança jurídica quanto às alíquotas singulares; afinal, elas passarão a existir de forma equânime, onde a partir disto, uma nova guerra fiscal será instaurada, que é a dos entes federados para disputar através da edição de leis ordinárias, seus quinhões sobre a arrecadação, o que sem qualquer sombra de dúvida atingirá o contribuinte em cheio, diante da certeza de que seu estado ou município não captará a contento a sua parte na distribuição, da forma como está prevista na reforma e ainda mais grave, como se verá a seguir.

O secretário da Fazenda do Paraná, Renê Garcia Junior, em recente entrevista ao caderno de Economia do Jornal Gazeta do Povo, ilustra de forma tangente o acima disposto:

"Essa postura do governo de mandar agora seu projeto de reforma tributária, após um ano de discussão com estados, e só da sua parte e com a sua alíquota definida, não é uma coisa republicana condizente com um pacto federativo mais avançado. Não é coisa de quem quer dialogar. Essa coisa autoritária cria clima de antagonismo”.

Dizemos que este trecho tangencia o acima disposto, justamente porque acrescenta ainda, a questão da alíquota já pré-fixada da União Federal no projeto da reforma tributária em comento. Ela própria não concorrerá no que diz respeito à alíquota singular e muito pelo contrário; da forma como a questão fora colocada, ela própria, a União é quem estaria, a princípio, promovendo a insegurança jurídica dos entes federados, deixando à mercê, em pleno período pandêmico, estados e municípios, de uma concorrência e entraves legais, para ao contrário de mitigar, estabelecê-las, por mais que se pregue que não seja o almejado pela reforma.

Ou seja, até que entes federados processem normas para estabelecimento de suas alíquotas, a União não fará a distribuição por falta de determinação da norma em processamento. E com isto, uma perda substancial será computada para estes mesmos entes. Assim, mais um ponto a favor da insegurança jurídica passa a ser computado no quadro das desvantagens da reforma tributária, endossando o que dispôs em entrevista ao mesmo periódico acima mencionado o secretário municipal de finanças de Curitiba, Vitor Puppi, presidente da Associação Brasileira das Secretarias de Finanças das Capitais (Abrasf):

O governo federal não quer invadir a esfera de competências dos estados e municípios, e por isso não propõe uma reforma mais ampla. Mas ele também aumenta a alíquota da sua CBS ao mesmo tempo, tornando quase impossível que estados e municípios avancem em suas alíquotas”.

Ao que tudo indica, o momento da pandemia é conveniente para que o governo federal assegure o aumento de sua fatia na arrecadação. No entanto, se a inadimplência ou a quebra dos 137 contribuintes permanecer, a arrecadação dos entes federados reduzirá drasticamente gerando um a quebra por uma espécie de efeito dominó, demandando da União um auxílio emergencial, considerando de um lado, a demora no processamento de leis ordinárias para implementação da nova alíquota singular a ser acoplada à fatia da União e; de outro lado, a margem dos estados e municípios ficará bastante reprimida.

Como resultado o contribuinte ficará sobrecarregado; afinal, nos dias atuais o Imposto sobre Serviços (ISS) e o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e possuem alíquotas de 2 a 5% e de 10 a 18%, respectivamente. Se estas alíquotas forem acopladas pelos entes federativos ao novo tributo único, considerando o quinhão pertencente à União, já pré-fixado em 12%, dificilmente não se chegará a uma alíquota total menor do 30% do IBS, superando em muito, países como a Alemanha (16%).

À título ilustrativo, o gráfico abaixo poderá demonstrar que, se dentro do sistema tributário atual, o país já se encontrava entre os países do topo da lista de maior carga tributária, dentro os países da OCDE, não será muito diferente. Aliás este quadro poderá se agravar, no caso de guerra fiscal por ocasião das alíquotas singulares entre os entes federativos, como se verá a seguir: