Direito ao acesso à energia elétrica - Jurisprudência e atuação do Ministério Público


Por Sérgio Pacheco em 13/08/2014 | Ambiental | Comentários: 0

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1 - A jurisprudência acerca da ligação de energia elétrica em unidades consumidoras localizadas em áreas de preservação ambiental

Nada obstante a previsão legal de excepcionalidade na intervenção em área de preservação permanente, para realização de obras de infraestrutura de energia, prevista na Lei nº 12.651/2012, “Novo Código Florestal”, bem como a existência de comando regulatório da ANEEL, no sentido da obrigatoriedade da apresentação de licença nos casos em que a extensão da rede de energia elétrica ou a unidade consumidora localizar-se em área ambiental protegida, de fato, o atendimento aos pedidos de ligação de energia tem se constituído uma tarefa complexa às Concessionárias de distribuição de energia elétrica em todo país, haja vista o grande número de moradias localizadas em áreas ambientalmente protegidas.

E as contradições das normas legais e regulatórias têm sido objeto de demandas das Distribuidoras. Conforme relatos nos fóruns de discussão, no âmbito das entidades representativas do setor elétrico, as Distribuidoras têm verificado que, em vários momentos, ficam impossibilitadas de atender prontamente aos pedidos de ligação de energia, podendo vir a comprometer os prazos para universalização do acesso à energia elétrica, pela não apresentação, por parte dos clientes, das licenças ou autorizações do poder público.

Da mesma forma, os órgãos ambientais têm relatado as dificuldades em atender à demanda dos pedidos de licenças ambientais da população, seja pelo número expressivo de casos e da pouca estrutura desses órgãos, seja pela impossibilidade real de regularizar situações de intervenção irregular em áreas protegidas. Entretanto, verifica-se que a população residente nesses locais, apesar de constatada a ocupação irregular, permanece nas áreas protegidas, constituindo um grande desafio ao Poder Público a efetivação da remoção dessas famílias.

A complexidade que envolve as questões urbanas de moradia precária, ocupações de áreas de risco e de proteção ambiental, bem como de acesso à infraestrutura de energia tem sido tema recorrente no judiciário brasileiro.

As decisões dos tribunais pátrios com relação à possibilidade das Distribuidoras efetuarem o atendimento dos pedidos de ligação de energia elétrica em unidades consumidoras localizadas em áreas de proteção ambiental têm refletido a dificuldade de gestão da matéria[1].

Se, por um lado, há uma série de decisões no sentido de que não se deve privar o cidadão do acesso à energia elétrica, lado outro, existem reiterados entendimentos de que as Concessionárias também têm a responsabilidade pela preservação ambiental, que é de todos.

Cumpre ressaltar que o Poder Judiciário tem arguido a necessidade de responsabilização municipal para organizar o uso e ocupação do solo urbano, de forma a evitar que famílias venham a ocupar áreas consideradas de risco e de interesse ambiental.

Assim, a jurisprudência vem oscilando no sentido de que é preciso conciliar o atendimento aos pedidos de ligação de energia elétrica com a preservação ambiental, considerando que não se confunde o acesso à energia elétrica com a necessidade de coibir a ocupação irregular do solo urbano.


2 - A atuação do ministério público e a demanda por assinatura de termos de ajustamento de conduta e termos de compromisso pelas concessionárias

A ligação de energia elétrica em unidades consumidoras localizadas em área de proteção ambiental tem sido alvo de reiterados questionamentos por parte do Ministério Público em todo território nacional. Na maioria das vezes as empresa Concessionárias de distribuição de energia elétrica tem sido compelidas a assinar Termos de Ajustamento de Conduta (TAC) ou Termos de Compromisso (que apesar do nome, também têm as mesmas obrigações previstas no TAC), sob ameaça de questionamento judicial por favorecer o cometimento de crimes contra o ordenamento urbano, em violação ao art. 64 da Lei nº 9.605, de 12/02/1998, a saber:

Art. 64. Promover construção em solo não edificável, ou no seu entorno, assim considerado em razão de seu valor paisagístico, ecológico, artístico, turístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental, sem autorização da autoridade competente ou em desacordo com a concedida:

Pena - detenção, de seis meses a um ano, e multa.

Embora as obrigações assumidas nos TACs sejam no sentido de não realizar a ligação da energia elétrica das unidades consumidoras, há casos em que, em sentido contrário, o Ministério Público requer a ligação de energia elétrica para atender a necessidade básica da população localizada em áreas clandestinas e de preservação ambiental.

Em relação ao instrumento legal Termo de Ajustamento de Conduta ou Termo de Compromisso proposto pelo Ministério Público, encontra-se delineado na ordem jurídica pátria fundamentalmente pelo parágrafo 6º do artigo 5º da Lei de Ação Civil Pública (Lei n°. 7.347/1985). Na concepção da Pesquisadora e Procuradora da República Geisa de Assis Rodrigues, o TAC pode ser conceituado como:

[...] uma forma de solução extrajudicial de conflitos promovida por órgãos públicos, tendo como objeto a adequação do agir de um violador ou potencial violador de um direito transindividual (direito difuso, coletivo ou individual homogêneo) às exigências legais, valendo como título executivo extrajudicial.[2]

Portanto, trata-se de um instrumento jurídico que, no âmbito ambiental, busca realizar o verdadeiro sentido da expressão “desenvolvimento sustentável”, na medida em que promove o ajuste entre o órgão legitimado e o agente degradador.

Para Édis Milaré e para a maioria dos doutrinadores do tema, cuida-se de uma "[...] figura peculiar de transação [...]"[3], em que se admite pactuar quanto aos prazos e modo de cumprimento das obrigações, tendo em vista a natureza indisponível do direito ao meio ambiente sadio e equilibrado.

Realizadas as considerações sobre o TAC, cumpre registrar que, no presente caso, conforme mencionado anteriormente, não há de se falar em violação de normas ambientais, nem tampouco conduta irregular por parte das Concessionárias que seja passível de ajustamento.

Ademais, além da ligação da energia elétrica pelas concessionárias, as residências localizadas irregularmente em áreas ambientais protegidas também são servidas de outros produtos e serviços, como o abastecimento de água, telefone, televisão por assinatura, correio, internet etc., que também poderiam estar sustentando e consolidando a ocupação daquele espaço.

Sendo assim, eventual celebração do acordo entre as Distribuidoras e o Ministério Público não deve ser configurado como ajustamento de sua conduta irregular, nos termos da Lei nº 7.347/1985, que disciplina a Ação Civil Pública, mas tão somente como um compromisso das empresas para contribuir com a proteção ambiental e com a melhoria da qualidade de vida do cidadão.

 

3 - Considerações finais

Ao longo do artigo estudou-se a responsabilidade das concessionárias de distribuição de energia elétrica, bem como algumas peculiaridades da legislação, que dificultam a atuação das Concessionárias para prover a instalação das redes de energia e contribuir para a preservação ambiental.

Contudo, é inegável a necessidade do aprimoramento da atuação das Distribuidoras no Brasil, no que diz respeito à ligação de energia elétrica para atender unidades consumidoras localizadas em áreas de proteção ambiental, diante do cenário atual de acelerada transformação político-social e de desenvolvimento econômico do país.

Por seu turno, guardadas as características do atual modelo do setor elétrico brasileiro, não há como escapar da complexidade técnica e econômica da indústria de energia elétrica, bem como dos impactos socioambientais causados pela instalação das redes de distribuição de energia elétrica que exige forte presença normativa, seja na legislação ambiental ou nas normas regulatórias promovidas pela ANEEL.

Assim, para mitigar o risco de impactos socioambientais negativos da instalação de redes elétricas pelas empresas é recomendável um conjunto de práticas efetivas, especialmente para: (i) fortalecer a transparência no processo de ligação de energia e no relacionamento com os órgãos reguladores (ANEEL; Poder Público Municipal; Órgãos de Licenciamento Ambiental; Ministério Público), diminuindo o risco de intervenções repressivas; (ii) aumentar o diálogo com a sociedade, aumentando a credibilidade dos órgãos reguladores e da população em geral sobre a empresa; (iii) investir na capacitação técnica dos empregados responsáveis pela aprovação de projetos de instalação de redes elétricas e da ligação de energia elétrica, com ênfase na análise os impactos socioambientais, especialmente na interpretação das áreas ambientais protegidas; (iv) inserir a variável socioambiental na politica e estratégias dos órgãos de comunicação das empresas; (v) antecipar os efeitos das políticas públicas sobre o setor elétrico, dirimindo os impactos no resultado das Concessionárias; (vi) acompanhar a agenda dos órgãos reguladores, de forma a reduzir o nível de incerteza em relação a movimentos regulatórios; e (vii) melhorar o alinhamento estratégico e definir a sustentabilidade socioambiental como princípio de atuação, com isso, converter o ônus regulatório em bônus para a empresa.

As boas práticas de governança devem ser incorporadas, juntamente com a perspectiva da sustentabilidade socioambiental, na cultura das empresas e fazer parte de um planejamento estratégico. No longo prazo, fazem muita diferença na expansão e no planejamento do negócio.

Por outro lado, a insuficiência desses mecanismos tende a afetar a equação econômica e, até mesmo, colocar em risco a sobrevivência das empresas, que dependem de regras claras e previsíveis, as quais podem ser bem dimensionadas se a empresa dispuser dos mecanismos sugeridos acima.

 

Bibliografia

ANNEL, Resolução Normativa nº 414/10, Condições Gerais do Sistema de Iluminação Elétrica, Brasília, 2010. Disponível em: <http://www.aneel.gov.br/cedoc/ren2010414.pdf>. Acesso em 21 junho 2014.

______.Resolução Normativa nº 479/12, Altera a Resolução Normativa nº 414/2010, Brasília, 2010. Disponível em:<http://www.aneel.gov.br/cedoc/ren2012479.pdf>. Acesso em 21 junho 2014.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Brasília, DF: Senado, 1988. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em 21 junho 2014.

______. Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002. Regulamenta artigos da Lei no 9.985/2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/d4340.htm. Acesso em 21 junho 2014.

______. Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7347orig.htm. Acesso em 21 junho 2014.

______. Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Lei de crimes ambientais. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9605.htm. Acesso em 21 junho 2014.

______. Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9985.htm. Acesso em 21 junho 2014.

______. Lei nº 12.727, de 17 de outubro de 2012. Altera a Lei no 12.651, de 25 de maio de 2012. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12727.htm. Acesso em 21 junho 2014.

______. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Institui o Novo Código Florestal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12651.htm. Acesso em 21 junho 2014.

CARVALHO PINTO, Victor. Ocupação Irregular do Solo Urbano: o Papel da Legislação Federal. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/senado/conleg/artigos/direito/OcupacaoIrregulardoSoloUrbano.pdf>. Acesso em 20 fevereiro 2013.

CAMARGO, E.; RIBEIRO, F.; GUERRA, S. O Programa Luz para Todos: Metas e Resultados. Espaço Energia, ISSN: 1807-8575, n. 9, out. 2008.

FUGIMOTO, S. K. A. Universalização do serviço de energia elétrica – acesso e uso contínuo. 2005. 264 f. Dissertação (Mestrado em Engenharia) – Escola Politécnica da Universidade de São Paulo, 2005.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 15ª edição. São Paulo: Malheiros, 2007, p.55.

MILARÉ, Édis. Direito do meio ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário. 6ª ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 2019.

SIMIONI, Rafael Lazzarotto. Princípios do Direito da Energia. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2911, 21 jun. 2011. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/19372>. Acesso em: 21 junho 2014.



[1] APELAÇÃO CÍVEL. LIGAÇÃO DO SERVIÇO DE ENERGIA ELÉTRICA. DIREITO DO ADMINISTRADO. PRINCÍPIO DA GENERALIDADE. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. AUTORIZAÇÃO DE USO DO ÓRGÃO AMBIENTAL. POSSE PRECÁRIA. AUSÊNCIA DE PROVA. SITUAÇÃO CONSOLIDADA. QUESTÃO A SER DIRIMIDA EM AÇÃO PRÓPRIA. Constitui direito subjetivo do administrado o acesso à energia elétrica, serviço público de natureza essencial, desde que existente viabilidade técnica, sendo obrigatória a prestação pela concessionária do serviço adequado, observados, entre outros, o princípio da generalidade, abrangendo a maior amplitude possível de interessados e observando a isonomia. A localização do terreno em área de preservação permanente não impede o seu uso, mas apenas sujeita o exercício da propriedade ou da posse a determinadas restrições ambientais. Hipótese em que há autorização do IEF/MG para que a Cemig realize as ligações de energia elétrica nas unidades relativas a intervenções concluídas antes de 2002, tratando-se de ocupação antrópica consolidada. A alegação de irregularidade da posse, destituída de prova, não inviabiliza a ligação, presumindo-se legítima a posse consolidada, sendo que a questão possessória está sendo discutida em ação própria. Recurso provido. (TJMG; APCV 1.0701.07.192273-9/0031; Uberaba; Sétima Câmara Cível; Relª Desª Heloisa Combat; Julg. 29/09/2009; DJEMG 06/11/2009). (Grifamos)

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. FORNECIMENTO DE ENERGIA ELÉTRICA. NEGATIVA DA CONCESSIONÁRIA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. Não há interesse direto do IBAMA no caso. O instituto não se enquadra nas figuras elencadas no art. 109, I, da CF, não sendo o caso de declinar da competência para a Justiça Federal. MÉRITO Caso concreto em que a concessionária de energia elétrica negou a ligação do fornecimento de energia elétrica no domicílio do autor situado em área urbanizada, a fim de proteger Área de Preservação Permanente, com base em parecer/recomendação do Ministério Público Federal. Não há justificativa razoável para a negativa no fornecimento da energia com base no parecer/recomendação do Ministério Público Federal, pois este não tem força vinculante. Não é possível privar um cidadão e as pessoas que com ele residem do fornecimento de energia elétrica, bem essencial ao cotidiano, sob a alegação de que é necessário aguardar parecer do IBAMA pela viabilidade da ligação. APELO DESPROVIDO. (TJRS; AC 70029896958; Mostardas; Primeira Câmara Cível; Rel. Des. Jorge Maraschin dos Santos; Julg. 28/10/2009; DJERS 01/12/2009; Pág. 27). (Grifamos)

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. LIGAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA EM LOTEAMENTOS CLANDESTINOS SITUADOS EM ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE.

1.- Por disposição do art. 21, inciso XII , letra ‘b’, da Constituição Federal, a exploração, direta ou por meio de autorização , concessão e permissão, dos serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, é da competência da União Federal. Como é do conhecimento geral, o poder concedente apenas transfere a execução do serviço público ao concessionário, permanecendo com a titularidade do mesmo. Na qualidade de titular do serviço público, no caso a distribuição de energia elétrica, a União tem o dever da fiscalização dos serviços prestados pela concessionária, sendo, subsidiariamente responsável por danos causados pela má prestação dos serviços, especialmente quando prestados foram do âmbito das cláusulas do contrato de concessão. Portanto, não pode prevalecer a pretensão da União Federal de ser excluída da lide.

2.- Loteamentos clandestinos situados em zonas de preservação permanentes estão fora do plano diretor do Município. Portanto, não houve decisão ultra-petita. Mesmo que tal ocorresse, não seria o caso de decretação de nulidade e sim de adequação da sentença aos termos do pedido.

3.- A responsabilidade pela preservação ambiental é de todos em geral, e, em especial dos órgãos detentores do poder. O poder municipal tem o dever de elaborar seu plano diretor respeitando as áreas de preservação permanente e tem, ainda, o dever, de fiscalizar e impedir a invasões clandestinas de ditas áreas. A União Federal, tem o dever de exigir que suas concessionárias o mais estrito respeito às regras ambientais, contido nesse respeito a negativa de prestação de serviços aos aglomerados humanos que se instalaram nas áreas de preservação permanente.

4.- Dentro desse espírito ambientalista que deve a todos inspirar, até por uma questão de sobrevivência, nossa Constituição Federal, ao exemplo da de muitos outros países, impõe ao Poder Público e à coletividade, o dever de defender e preservar o meio ambiente, tanto para a presente como para as futuras gerações (art. 225 da C.F.). Há, por todo o planeta Terra, movimentos no sentido de preservar nosso belo "planeta azul". A CELESC deve contribuir com esse movimento, de forma muito simples, bastando para isso que cumpra a lei e não proceda ligações em loteamentos clandestinos situados em áreas de preservação permanente.

5.- Tendo em vista a gravidade da questão, que ultrapassa os limites da cidade de Florianópolis e do Estado de Santa Catarina, visto que é do interesse global, não me parece excessiva a pretensão do Douto Órgão do Ministério Público Federal de que seja dada ampla divulgação da sentença de procedência. (TJSC; AC 11906 SC 1999.04.01.011906-; Terceira Turma; Rel. Des. Luiza Dias Cassales; Julg. 13/04/2000; DJ 31/05/2000; Pág. 176). (Grifamos)

[2] RODRIGUES, Geisa de Assis. Ação civil pública e termo de ajustamento de conduta: teoria e prática. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 297.

[3] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: a gestão ambiental em foco. 5. ed. ref., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 977.

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Sobre o autor

Sérgio Pacheco

Advogado, Geógrafo e Professor universitário, Sérgio Pacheco é Consultor nas áreas de Direito Público, Direito Ambiental e Direito da Energia, trabalhou como Analista de Meio Ambiente e Advogado para empresas concessionárias de energia elétrica. Doutorando em Direito pela Universidade de Lisboa, Mestre em Direito pela Escola Superior Dom Helder Câmara - ESDHC, Pós-graduado em Gestão Estratégia pela FACE/UFMG e em Engenharia Sanitária e Meio Ambiente pela Escola de Engenharia da UFMG, Bacharel em Direito pela UNIFEMM e Licenciado em Geografia pela UFMG.Atualmente é Pesquisador vinculado à Escola Superior Dom Helder Câmara – ESDHC e Professor da Fundação de Educação para o Trabalho de Minas Gerais.


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