A ocupação irregular do solo urbano e o direito ao acesso à energia elétrica e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado


Por Sérgio Pacheco em 30/07/2014 | Ambiental | Comentários: 0

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1 - A ocupação irregular do solo urbano

O parcelamento do solo é o instituto jurídico pelo qual se constrói o mosaico do tecido urbano, que é a da urbanização. Entretanto, é fato notório, parte do território urbano do país tem se constituído mediante parcelamento irregular do solo. São os chamados “loteamentos clandestinos”, empreendimentos realizados à margem da legislação urbanística, ambiental, civil e penal, em que se abrem ruas e demarcam lotes sem qualquer controle do Poder Público.

As consequências deste processo são várias, dentre elas: (i) condições de moradias totalmente fora dos padrões mínimos de saneamento; (ii) infraestrutura de acesso, energia e demais benefícios extremamente prejudicados; (iii) poluição do corpo hídrico pelo esgoto e pelo lixo; (iv) por ocasião de uma precipitação pluviométrica mais acentuada serão os primeiros a serem severamente prejudicados; (v) valorização imobiliária do entorno prejudicada pela desorganização do processo; (vi) como consequência, aumento do custo social do município.

Em artigo publicado pela Consultoria Legislativa do Senado Federal[1] o autor, Victor Carvalho Pinto[2], disserta sobre a ocupação irregular do solo urbano e destaca o papel das empresas distribuidoras de energia elétrica.

Considerando a fonte e relevância da publicação, bem como os argumentos utilizados pelo autor para caracterizar as responsabilidades pela situação, transcreve-se, a seguir, parte do texto:

Um assentamento em área urbana não se consolida se não conseguir acesso à água e à energia elétrica. Assim sendo, as primeiras providências de seus promotores são perfurar poços e fazer ligações clandestinas às redes de energia elétrica. Muitas vezes, os poços contaminam ou esgotam as águas subterrâneas, prejudicando o abastecimento futuro do assentamento e das áreas próximas. Já as ligações não apenas causam graves prejuízos para as empresas concessionárias, mas onera a toda a população, uma vez que acarretam aumento das tarifas e apresentam riscos de acidentes.

Não são raros os casos de pessoas eletrocutadas e de incêndios provocados por ligações elétricas clandestinas.

Muitas vezes, as empresas concessionárias preferem oficializar a combater as ligações clandestinas. No caso do saneamento, é comum que se faça a ligação de água, mas não a de esgotamento, o que cria o chamado “esgoto a céu aberto”, uma das principais fontes de transmissão de doenças. Ocorre que o fornecimento oficial de água e energia elétrica consolida irreversivelmente o assentamento e até contribui para sua expansão, uma vez que viabiliza a implantação de novas ligações clandestinas a partir das oficiais. As ligações oficiais em assentamentos ilegais representam, em última instância, o próprio Poder Público contribuindo para o desenvolvimento urbano desordenado.

O mais grave é que muitos desses assentamentos localizam-se em áreas de risco ou de preservação ambiental e não podem ser regularizados. São comuns, em todo o país, os assentamentos em áreas de proteção de mananciais, encostas sujeitas a desmoronamentos e várzeas alagáveis realizados clandestinamente, mas totalmente eletrificados. 

Não há uma regra clara quanto à possibilidade ou não de ligação dos assentamentos ilegais às redes de energia elétrica, água, esgoto e telecomunicações. Na verdade, o Poder Público têm até estimulado a consolidação de loteamentos clandestinos, ao estabelecer para as concessionárias obrigações de atendimento a qualquer usuário e de universalização do acesso aos serviços. Tais ligações, no entanto, são atualmente o principal fator de estímulo à expansão irregular do tecido urbano. 

Não se pode admitir, portanto, que as redes de infraestrutura urbana sejam implantadas à margem da legislação urbanística. A rigor, o objetivo maior do loteamento é exatamente o controle pelo Poder Público do desenho urbano. Implantar a infraestrutura antes de aprovar o projeto urbanístico do assentamento é subverter completamente o direito urbanístico, tornando inócua qualquer política de planejamento urbano. Não seria exagero dizer que as empresas distribuidoras de energia elétrica são as principais loteadoras clandestinas do país.

As ligações oficiais dos assentamentos às redes públicas de infraestrutura só deverão ser realizadas em assentamentos regulares ou em vias de  regularização. Somente após a decisão do Poder Público de regularizar o assentamento, fundamentada em estudo  técnico urbanístico realizado por profissional habilitado, poderá uma concessionária de serviço público realizar ligações oficiais para abastecimento de água e energia elétrica. 

O controle do acesso à energia elétrica é a maneira mais eficaz de contenção dos loteamentos clandestinos. Abrir ruas e vender lotes é fácil, mas pouquíssimas pessoas estariam dispostas a comprar esses lotes e neles residir se não fosse pela expectativa de que eles estivessem logo dotados de água e energia elétrica. 

Controlar a distribuição de energia elétrica é muito mais simples que controlar o acesso à água ou fiscalizar o uso do solo. Enquanto as redes de energia são monitoradas à distância, por métodos automatizados, o controle do uso do solo demanda a presença de fiscais e de equipamentos nem sempre disponíveis aos Municípios. Já a água pode ser captada diretamente por poços ou distribuída por carros-pipa. Além disso, as distribuidoras de energia são poucas e podem ser facilmente fiscalizadas pela Agência reguladora. Destaque-se, ainda, que, por ser uma concessão federal, a distribuição de energia elétrica está protegida contra as pressões políticas locais. O próprio ato físico de eliminar os “gatos” da rede de energia é muito menos custoso politicamente que a  derrubada de barracos ou casas de alvenaria.

É importante que a legislação que trata da ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica) seja alterada, para que vedar às concessionárias de distribuição a ligação oficial de assentamentos ilegais e a tolerância às ligações clandestinas. As fórmulas de cálculo das tarifas também deverão ser analisadas, a fim de impedir que os prejuízos decorrentes das ligações clandestinas sejam repartidos com o conjunto da população. (Grifamos para melhor compressão)

Ressaltam-se, no texto, as observações do Consultor Jurídico no que tange a boa parte da responsabilidade pela ocupação clandestina do solo urbano às Distribuidoras, quando essas realizam as ligações de energia elétrica para atender a população residente no local, consolidando a ocupação irregular.

Nada obstante à responsabilidade objetiva das empresas concessionárias de distribuição de energia elétrica, na sequência serão discutidos alguns aspectos legais que dificultam a ação do Poder Público no combate às ocupações clandestinas, bem como será refletida a complexidade do tema, que não se resume na ação ou na omissão das Concessionárias no fornecimento de energia elétrica. De certo, acerta o referido consultor quando aduz a inexistência de “regra clara quanto à possibilidade ou não de ligação dos assentamentos ilegais às redes de energia elétrica”.


2 - O direito ao acesso à energia elétrica e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado

Aspecto não menos controvertido em relação ao atendimento ao pedido de ligação de energia elétrica às unidades consumidoras localizadas em área de proteção ambiental diz respeito à colisão entre princípios constitucionais. Uma vez que o presente artigo versa sobre a existência do direito do cidadão ao acesso à energia elétrica e do direito da sociedade ao meio ambiente saudável, faz-se necessário examinar os princípios que regem esses direitos, de modo a afirmar sua força normativa e implicações jurídicas.

Destaca-se que, o que se pretende não é o estudo aprofundado da principiologia informadora do Direito, por isso limita-se apenas ao apontamento da doutrina. Sua abordagem é orientada, em verdade, pela aplicabilidade do Princípio do Desenvolvimento Sustentável e do Princípio do Acesso Universal à Energia Elétrica positivados no quadro jurídico normativo brasileiro como aporte teórico no trato do inter-relacionamento entre energia elétrica e meio ambiente.

Do critério de análise adotado, não significa que a análise dessa inter-relação não possa ser estendida aos demais princípios identificados doutrinariamente. Assume-se, desta feita, postura focada nos objetivos primeiros desse artigo em detrimento de análise exaustiva de conteúdo e mecanismos de implementação, ainda que sob risco de alvo de crítica fundada no argumento da análise superficial.

2.1 - Conceito de Princípio

Existem na doutrina brasileira incontáveis conceitos de princípios que às vezes levam ao mesmo caminho. E para melhor entendimento cita-se Paulo Affonso Machado (MACHADO, 2007, p. 55) apoiado na doutrina de Gomes Canotilho que ensina:

Princípios são normas jurídicas impositivas de uma otimização, compatíveis com vários graus de concretização, consoantes os condicionalismos fáticos e jurídicos. Permitem o balanceamento de valores e interesses, consoante o seu peso e ponderação de outros princípios eventualmente conflitantes. [3]  

Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello:

Princípio é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que há por nome sistema positivo. Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer.

Serão abordados, a seguir, dois princípios do Direito, reputados como importantes à questão da ligação de energia para unidades consumidoras localizadas em áreas de proteção ambiental, encontrados na Constituição Federal de 1988, no direito internacional e na legislação ambiental, de uma forma geral.

2.2 - Princípio do Desenvolvimento Sustentável

Historicamente, o termo “desenvolvimento sustentável”, apareceu publicamente em meados de 1979, quando da realização do Simpósio das Nações Unidas sobre a relação existente entre recurso, ambiente e desenvolvimento. Desde então, diversos pesquisadores e estudiosos forjaram outros termos com elementos conformes, que comumente se encontram na literatura, aplicando-se por vezes entendimento diversificado e incongruente.

Em que pese um “ecodesenvolvimento sustentável”, em prol de uma melhor qualidade de vida, há de se lembrar, que o processo de desenvolvimento sustentável tem expandido seus horizontes, seja na proteção da raça humana, bem como em todo o patrimônio histórico, científico e cultural presente no ambiente. O tratamento da proteção do meio ambiente deixou de ser visto como prática jurisdicional passando a ser considerada obra de Justiça Social, transcendendo perspectivas antes consideradas inatingíveis e mensuradas erroneamente.

Assim sendo, com a tutela jurídica baseada na necessidade de preservação não só da natureza, mas do meio ambiente como um todo, para futuras gerações, é que a crescente preocupação com o ambiente à sua volta, vem tomando forma, pautado essencialmente pelo princípio do Desenvolvimento Sustentável, bem como os demais princípios norteadores do Direito Ambiental.

Importa salientar que o denominado Relatório Brundtland, documento intitulado “Nosso Futuro Comum”, publicado em 1987, descreve que o desenvolvimento sustentável é concebido como “o desenvolvimento que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas próprias necessidades”.

Referido princípio encontra-se previsto, implicitamente, no artigo 225, caput, da Constituição Federal. Sua formalização expressa, porém, decorre do Princípio nº 4, insculpido na Declaração da RIO/92, que contém a seguinte dicção: "Para se alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção do meio ambiente deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e não pode ser considerada isoladamente em relação a ele".

Assim, o Desenvolvimento Sustentável é aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade das gerações futuras satisfazerem suas próprias necessidades, podendo também ser empregado com o significado de melhorar a qualidade de vida humana dentro dos limites da capacidade de suporte dos ecossistemas.

Esse princípio parte do pressuposto de que a sociedade humana não se limita às nossas gerações, sendo que tornarem-se escassos é uma característica dos recursos naturais, que necessitam ser conservados.

2.3 - Princípio do Acesso Universal à Rede de Distribuição de Energia Elétrica

A Constituição Federal de 1988 atribuiu à União a competência para prestação dos serviços de distribuição de energia elétrica, por se tratar de um serviço essencial para a vida das pessoas. Para Edinaldo J. S. Camargo (CAMARGO, RIBEIRO E GUERRA, 2008), isto se deve, especialmente, porque a cidadania e a dignidade da pessoa humana são consideradas fundamentos da República Federativa do Brasil. “Os direitos de cidadania ali previstos são garantidos a todos, sem distinção, sendo pressupostos da atividade estatal na consecução de seus objetivos”.

No Brasil, a prestação desse serviço público é feita de forma indireta, mediante delegação a particulares, que a executam por sua conta e risco. Ao Estado, na qualidade de Poder Concedente, cabe o dever de garantir as condições necessárias para que o serviço de energia elétrica possa ser acessível a todos (FUGIMOTO, 2005).

Sobre a universalização do acesso à energia, cita-se o ensinamento do Professor Rafael Lazzarotto Simioni (SIMIONI, 2011):

Nesse sentido político, pode-se dizer que a energia é uma condição do desenvolvimento. Ela possibilita que a sociedade crie e mantenha mecanismos de adaptação ao meio ambiente natural através do aquecimento, do arrefecimento, da alimentação dos meios de transporte e motores industriais, além da própria comunicação da sociedade. A inclusão social pressupõe, portanto, acesso universal à energia. Somente com energia se pode participar comunicativamente da sociedade contemporânea, quer dizer, uma sociedade que transcende os espaços das interações presenciais face-a-face. A falta de energia corresponderia a uma catástrofe social: interrompe a comunicação. E sem comunicação, os sistemas sociais deixam de funcionar, a economia quebra, a segurança se encerra, os hospitais já não podem fazer mais nada, o direito não se aplica mais, a política perde seus meios de vinculação generalizada de suas decisões e etc (Luhmann, 1997, p. 151). Por isso, em uma sociedade baseada na comunicação, o acesso de todos à energia é condição de participação nessa sociedade.

Assim, constitui direito subjetivo do administrado o acesso à energia elétrica, serviço público de natureza essencial, desde que existente viabilidade técnica, sendo obrigatória a prestação pela concessionária do serviço adequado, observados, entre outros, o Princípio da Generalidade[4], abrangendo a maior amplitude possível de interessados e observando a isonomia.

Da mesma forma, por força do Contrato de Concessão, as Distribuidoras devem primar pelo Princípio do Acesso Universal à rede de distribuição de energia, para possibilitar a plenitude da cidadania, de acordo com o Princípio da Dignidade da Pessoa Humana.



 [1] Ocupação irregular do solo urbano – O papel da legislação federal. Disponível em: http://www.senado.gov.br/senado/conleg/artigos/direito/OcupacaoIrregulardoSoloUrbano.pdf. Acesso em 20 fevereiro 2013.

[2] Bacharel em Direito e Doutor em Direito Econômico e Financeiro pela Universidade de São Paulo (USP); Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental pela Escola Nacional de Administração Pública. Foi Assessor Jurídico da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República, Diretor do Departamento de Assuntos de Segurança Pública e Coordenador-Geral do Programa Nacional de Direitos Humanos do Ministério da Justiça, Assessor da Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados, do Instituto de Estudos Sócio-Econômicos (INESC), da Associação Nacional do Solo Urbano (ANSUR) e da Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano do Município de São Paulo.

[3] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 15ª edição. São Paulo: Malheiros, 2007, p.55.

[4] O princípio da generalidade determina que os serviços devem ser prestados nas mesmas condições para todos os administrados, sem qualquer distinção. Assim, concretiza os princípios da isonomia e da impessoalidade.

Parte III - A ligação de energia elétrica para unidades consumidoras localizadas em área de proteção ambiental

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Sobre o autor

Sérgio Pacheco

Advogado, Geógrafo e Professor universitário, Sérgio Pacheco é Consultor nas áreas de Direito Público, Direito Ambiental e Direito da Energia, trabalhou como Analista de Meio Ambiente e Advogado para empresas concessionárias de energia elétrica. Doutorando em Direito pela Universidade de Lisboa, Mestre em Direito pela Escola Superior Dom Helder Câmara - ESDHC, Pós-graduado em Gestão Estratégia pela FACE/UFMG e em Engenharia Sanitária e Meio Ambiente pela Escola de Engenharia da UFMG, Bacharel em Direito pela UNIFEMM e Licenciado em Geografia pela UFMG.Atualmente é Pesquisador vinculado à Escola Superior Dom Helder Câmara – ESDHC e Professor da Fundação de Educação para o Trabalho de Minas Gerais.


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